Los ejes del debate nuclear y el futuro del TNP

Boletín ISIAE - CARI
Irma Argüello

Diciembre 2009 | Link al artículo original

El siguiente artículo busca aportar algunas reflexiones inspiradas en conceptos vertidos durante el “Seminario Internacional sobre Desarme Nuclear y No-proliferación: El futuro del TNP”, realizado en Rio de Janeiro el 29 y 30 de octubre, organizado por la Fundación NPSGlobal(i) y el Centro Brasileño de Relaciones Internacionales (CEBRI).

Como cada cinco años desde su entrada en vigor, durante el próximo mayo, más precisamente entre el 3 y el 28, una nueva Conferencia de Revisión del Tratado de No-Proliferación Nuclear (TNP) convocará a la mesa de negóciación a los actuales 189 Estados parte. Un aspecto alentador es que a diferencia de lo ocurrido en 2005, la agenda a tratar ya fue acordada en la reunión del Comité Preparatorio del pasado mayo. Sin embargo, en dicha reunión no se pudo lograr consenso respecto de los puntos mínimos de una recomendación que pudiera servir de base para las discusiones que vienen.

Dada la evolución de los acontecimientos, los resultados de la próxima Conferencia de Revisión son consi-derados decisivos para determinar la habilidad del TNP como piedra angular del régimen de desarme y no-proliferación del futuro. En efecto, es aún incierto cuál sería el rumbo a tomar, si la nueva Conferencia de Revisión falla como la anterior en lograr los avances claves que permitan destrabar algunos de los dilemas básicos de un régimen que se ve superado día a día por la realidad internacional.

Para ser justos, y a pesar de su “doble estándar estructural”, derivando en una debilidad intrínseca que coloca a los P5 –Estados Unidos, Unión Soviética (hoy Rusia), Reino Unido, Francia y China, los cinco Estados legalmente “autorizados” por el Tratado a poseer armas nucleares– en una situación de ventaja frente al resto, el TNP ha cumplido de manera bastante satisfactoria con la misión para la cual fue propuesto: actuar como una barrera de contención para el acceso de nuevos Estados a las armas nucleares. En este sentido mucho se ha especulado respecto de cuántos Estados nuclearmente armados más habría hoy si el TNP nunca hubiera entrado en vigor.

Pero es incuestionable que con el paso de los años se ha ido deteriorando progresivamente el sutil equilibrio en el sistema de influencias mutuas que conforman los llamados tres pilares del Tratado (y por ende del régimen): desarme, no-proliferación y usos pacíficos de la energía nuclear. En este sentido, no caben dudas de que ha habido un déficit significativo en el cumplimiento de los compromisos de desarme por parte de los cinco Estados fundacionales(ii).

Por otro lado, saltan a la luz las carencias del régimen para dar una salida a la situación de los Estados con armas nucleares no-signatarios del Tratado: India, Pakistán e Israel (cuya posesión de este tipo de armamento es conocida aunque nunca fuera oficialmente declarada), o bien aquél Estado que se ha retirado, como el caso de Corea del Norte. Asimismo, el hecho de que el conjunto de países que participarán en la negociación no forman por sí solos el total del universo nuclear, no es un tema menor y cómo lograr la paridad de obligaciones entre los P5 y tales Estados plantea la necesidad imprescindible de encontrar foros alternativos de negociación.

Lo cierto es que los tiempos han cambiado y la comunidad global está cada vez menos dispuesta a dar sustentabilidad a regímenes que puedan ser percibidos como discriminatorios. Sin embargo, al mismo tiempo los riesgos nucleares continúan incrementándose, sea por el potencial uso del armamento presente (deliberado o accidental) o por las ambiciones de actores, estatales o no) que buscan contar con ellas. Todo esto tiene lugar en un contexto internacional de resurgimiento de la energía nuclear, que anticipa entre 20 y 30 nuevos países considerando construir su primera central de potencia en los próximos años, lo que representa mayor acceso global a tecnologías y materiales sensitivos.

Otro aspecto significativo es el cambio de estilo de algunos liderazgos clave en estos procesos, tal el caso de los líderes de Estados Unidos y Rusia, quienes sustentan hoy posiciones favorables hacia reglas internacionales más equitativas, y muestran una mayor conciencia de los impactos globales de sus decisiones.

La reflexión del reciente Reporte de la International Commission on Nuclear Nonproliferation and Disarmament (ICNND) describe claramente la situación: “Mantener el status quo no es opción. Las amenazas y riesgos asociados con el fracaso en persuadir a los países nuclearmente armados (dentro y fuera del Tratado) a que se desarmen, en prevenir que nuevos Estados adquieran armas nucleares, en impedir que algún actor terrorista gane acceso a tales armas y en manejar adecuadamente la rápida expansión de la energía nuclear civil, desafían toda complacencia. Agregado a ello, tales riesgos deben ser encarados con mucha mayor convicción y efectividad que lo hecho hasta ahora en el nivel mundial.”(iii)

Desarme nuclear, de las declaraciones a los hechos

El artículo de opinión de G. Shultz, H. Kissinger, W. Perry y S. Nunn, “Un Mundo libre de Armas Nucleares”, publicado en el Wall Street Journal en enero de 2007, fue un hito que volvió a instalar en la opinión pública mundial la idea de tomar acciones concretas para un progresivo de-sarme, como un objetivo difícil pero posible(iv).

M. Gorbachev y otros eminentes estadistas se han hecho eco de estas declaraciones. Estos conceptos han si-do tomados por los nuevos líderes, Obama y Medvedev y también puestos de relieve en el texto de la reciente Resolución 1887, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Todos los signos parecen indicar que se trata de un nuevo momento de la política nuclear global, sin embargo los instrumentos de que se dispone en la actualidad parecen quedarse cortos.

Es habitual que los Estados nuclearmente armados efectúen declaraciones resaltando su vocación hacia el desarme, tal vez como una manera de proporcionar mayores garantías a la comunidad internacional, pero poco es lo que se hace para poner dichas ideas en práctica.

Estados Unidos y Rusia, que poseen en conjunto el 95% de las 23.000 armas nucleares existentes, avanzan hacia un nuevo acuerdo para reducir el número actual de cabezas en alerta por debajo de las 2.000 en alerta por cada país, pero aún no han logrado cerrar el Tratado sucesor del START, que venció el pasado 5 de diciembre.

Una de las cuestiones principales que traban el proceso es que los Estados poseedores de armas nucleares perseveran en la idea de que éstas son indispensables para su seguridad y la de sus aliados, en aplicación del concepto de disuasión extendida. Los conflictos regionales en zonas tales como la Península de Corea, el Sur de Asia y Medio Oriente hablan de decisiones en las que parece imprescindible lograr un balance geopolítico entre arma-mentos nucleares, o de compensar con ellos los desbalances en armamentos convencionales y, en el caso extremo, de compensar con armas nucleares otros tipos de potenciales amenazas. Todo lleva a agravar el riesgo de proliferación.

Esto lleva a concluir que no se avanzará en el desar-me hasta que no se cambie la percepción del rol y utilidad de las armas nucleares en las estrategias de seguridad de cada Estado, es decir, hasta que no se opere un cambio en las doctrinas de seguridad. En este caso será determinante cómo abrirá camino Estados Unidos con la próxima Nuclear Posture Review que será, sin dudas, una prueba difícil para el liderazgo de Obama ya que existen opiniones encontradas en esa administración respecto de la utilidad de las armas.

También es importante que pueda reabrirse durante la próxima Conferencia la consideración explícita de un listado actualizado de puntos para avanzar en el proceso de desarme, al modo de los 13 Puntos comprometidos en 2000. Otros pasos positivos serían, por ejemplo, lograr consenso entre todos los países armados en cuanto una declaración de “no primer uso”, así como en evitar el despliegue fuera del territorio nacional, a la vez que se avanza en soluciones integrales respecto de los conflictos regionales. Esto habla de la necesidad de una negociación transversal que involucre a todos los estados nuclearmente armados.

Otro test significativo será la evolución del establecimiento de zonas libres de armas nucleares, en particular de la de Medio Oriente, acordada durante la Conferencia de Revisión de 1995. Su concreción llevaría necesariamente al fin de la postura nuclear de ambigüedad llevada adelante por Israel y, potencialmente, desincentivaría las ambiciones nucleares de Irán.

Si bien nunca han faltado las declaraciones instando a los Estados con armas nucleares fuera del Tratado a renunciar a aquéllas, e ingresar como desarmados al Tratado, esta posibilidad suena poco realista y se anticipa que los ámbitos de discusión apropiados deberán reconocer la real situación de los países.

La entrada en vigor del Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT) que requiere de la firma de actores claves tales como India, Pakistán, Corea del Norte y, de la ratificación, además de los anteriores, de Estados Unidos, China, Israel, Irán y Egipto, entre otros es considerada un paso imprescindible hacia el desarme. Si bien queda camino por recorrer, cabe destacar que la decisión del Presidente Obama de impulsar con firmeza la ratificación por parte de los Estados Unidos antes de la Conferencia puede alentar otras acciones positivas para destrabar este proceso.

Finalmente es importante señalar que el desarme nuclear dista de ser un deber exclusivo de los países poseedores, sino que también requiere del impulso y del protagonismo de los no poseedores, a través de un rol promotor de espacios multilaterales de diálogo, transparencia y control.

No-proliferación y el Derecho a los usos pacíficos de la energía nuclear

En otro eje de debate, el Artículo 4 del TNP es claro respecto del “inalienable derecho” de todos los Estados a recibir los beneficios de los usos pacíficos de la energía nuclear y aquí la discusión se centra en la manera de gestionar este derecho, evitando la proliferación.

Puntos clave en este sentido resultan el incremento de la eficiencia del sistema de verificación y control, responsabilidad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), la incorporación en forma segura de los países que llegan a la tecnología nuclear y la gestión del combustible nuclear y de los físiles en general (incluyendo su protección física).

Por mandato del TNP, la OIEA tiene delegada la función de controlar que en los países no poseedores de armas nucleares, no se realicen actividades o se deriven materiales para otros fines diferentes de los pacíficos.

A futuro, se espera un fortalecimiento del rol de la Agencia para el cumplimiento de tal objetivo, aunque existen opiniones fundadas respecto de la necesidad de una mayor delegación en organismos tales como la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de los Ma-teriales Nucleares (ABACC), basada en el control vecino a vecino, la que podría expandir sus responsabilidades al nivel regional.

La OIEA ha declarado en reiteradas ocasiones que el Sistema de Salvaguardias Totales derivado del TNP es insuficiente para garantizar que la tecnología y los materiales nucleares se empleen para fines pacíficos, por lo que ha propuesto la adhesión de los países al Protocolo Adicional que, como se sabe, abre la posibilidad de verificaciones más intrusivas y extendidas.

Este es un punto de fuertes controversias que afecta de cerca a Brasil y Argentina, ya que éstos se ubican entre los pocos que han declinado su adhesión al Protocolo Adicional y los únicos en esa situación dentro del selecto Gru-po de Proveedores Nucleares. Al mismo tiempo, existe una fuerte corriente de opinión que propone la universalización del Protocolo y su inclusión como condición mandataria para la totalidad de las exportaciones nucleares, lo que traería aparejado fuertes impactos negativos para el sector nuclear en ambos países.

Más allá de la razonabilidad de los argumentos vertidos(v), sería un buen momento para ambos países explorar en conjunto las condiciones técnicas y políticas que permitan una incorporación en términos razonables y negociar un Protocolo Adicional sobre esas bases.

En términos de la gestión de los materiales físiles y de las tecnologías de enriquecimiento de uranio y reproce-samiento (a partir de la cual se puede obtener plutonio), aún cuando estos desarrollos no están prohibidos por el Tratado, la tendencia apunta a desalentar emprendimientos aislados, que puedan traer aparejados riesgos de proliferación.

Hoy por hoy, el mercado de combustibles nucleares es considerado eficiente aunque en manos de un número reducido de proveedores y existen más de doce iniciativas de diferente índole que promueven enfoques multilaterales para la provisión de combustible principalmente para aquellos Estados cuyo número de centrales no justifique el desarrollo de plantas propias. Ellas pretenden complementar el mercado actual, más que reemplazarlo, brindando a los países reaseguros de una provisión de combustible independiente de los vaivenes políticos internacionales. Así y todo, la mayoría de estos proyectos se encuentran en etapas tempranas de desarrollo y el futuro de las propuestas dependerá de la motivación de los Estados clientes en cuanto a su propiedad, gestión, toma de decisiones y participación en los beneficios.

En cuanto a la incorporación de nuevos países a la tecnología nuclear, es fundamental que el OIEA apoye el desarrollo de los programas nacionales con el nivel de seguridad necesario y la formación de personal capacitado de modo de minimizar los riesgos. En este sentido una responsabilidad similar tendrán los proveedores nucleares asociados a esos emprendimientos.

El reemplazo del TNP

En este momento de debate, y en vista de lo descripto, tal vez la pregunta clave sea si el TNP debería reforzarse, modificarse o reemplazarse para lograr un régimen de desarme y no-proliferación apto para enfrentar los desafíos presentes y futuros.

En otras palabras, se trata de analizar si se requerirá de una nueva arquitectura que supere la presente, herencia de la Guerra Fría, para lograr cumplir los objetivos planteados.

Hay quienes piensan que se debería evolucionar hacia un régimen igualitario, que supere las falencias y contradicciones del TNP, que definitivamente quite legitimidad a las armas nucleares, y que se aplique a todos los Estados sin distinción. Se trataría, entonces, de un cambio de paradigma en la forma de una Convención de Armas Nucleares, al estilo de la experiencia exitosa de la Convención de Armas Químicas(vi).

Otros ven este cambio como un objetivo de largo plazo, por lo que apuestan a fortalecer el régimen aquí y ahora, a través del estricto cumplimiento de la normativa existente y sobre todo del refuerzo de las medidas a tomar en caso de retiro o transgresión. En esta línea de pensamiento, algunos resaltan la importancia de tomar al Tratado como una herramienta de política que debe complementarse con otras herramientas, todas ellas subordinadas a decisiones más profundas que hacen a la percepción de seguridad de los Estados, siendo éste el nivel principal en el que se debiera trabajar.

Notas

(i) Ver material completo con transcripciones (por ahora en inglés) en el sitio de la Fundación NPSGlobal: http://npsglobal-.org/eng/index.php/events-mainmenu-35/recent-events/international-seminar-2009-the-future-of-the-npt.html. Algunos materiales en español en: http://npsglobal.org/esp/index.php/eventos/eventos-recientes-que-consi-deramos-de-interes/el-futuro-del-tnp-principal.html .

(ii) En este sentido cabe recordar que el artículo 6, que plasma los compromisos hacia del desarme progresivo fue, en su momento, un agregado aceptado con reticencia con el objeto de evitar el fracaso total de la negociación de no-proliferación. Hubo posteriormente un momento auspicioso durante la Conferencia de Revisión de 2000 cuando se logró el compromiso de los P5 respecto llevar adelante los “13 Pasos Prácticos” hacia el desarme, pero a casi diez años de tal compromiso, puede decirse que los resultados han sido pobres o nulos. La evidente disparidad de esfuerzos en cuanto a desarme y no-proliferación que han manifestado los estados parte en sus diferentes roles, ha ido erosionando el equilibrio y por ende, la credibilidad del instrumento y sus perspectivas futuras. (iii) http://www.icnnd.org/reference/reports/ent/index.html .

(iv) Versión en inglés: http://www.nti.org/c_press/A-World-Free-of-Nuclear-Weapons.pdf. Versión en español: http://npsglobal.org/esp/index.php/component/content/article/151-analisis/412-un-mundo-libre-de-armas-nucleares-henry-kissinger-george-shultz-william-perry-sam-nunn.html .

(v) Brasil en su Estrategia de Defensa dada a conocer en diciembre de 2008 plantea la negativa a firmar nuevos compromisos de no-proliferación hasta que las potencias con armas nucleares den señales positivas hacia el desarme, aunque no indica cuales señales serían satisfactorias. Además argumenta la no-firma como protección de la tecnología nacional. Argentina se encuentra ligada a Brasil por el Acuerdo Cuatripartito en vigor desde 1994, que plantea la armonización de la política exterior de ambos países en materia nuclear.

(vi) Lecciones de desarme de la Convención de Armas Químicas, M. Gorbachev, R. Pfirter. http://npsglobal.org/esp/index.php/component/content/article/151-analisis/668-lecciones-de-desarme-de-la-convencion-de-armas-quimicas-mikhail-gorbachev-rogelio-pfirter.html .

*Irma Argüello es Presidente de la Fundación No-proliferación para la Seguridad Global (NPSGlobal), miembro del ISIAE y del Comité de Asuntos Nucleares del CARI.



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